继2013年全面审计地方债务后，首次专门针对土地出让金的专项审计已经在全国铺开。

21世纪经济报道记者获悉，这项面向全国持续两个月的专项审计，重点关注土地出让金“从哪儿来，到哪儿去”。

根据2013年度审计署的公告，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务20.7亿元，其中，截止到2012年底，承诺以土地出让收入偿还的债务余额3.5亿元，占比16.9%。

“此次面向全国的土地出让金审计，再结合2013年的地方债务审计，可对地方的家底有较为清楚的了解和认知。”财政部财政科学研究所所长贾康（微博）介绍，对于地方政府家底和财政的摸底，将为下一步分税制改革，解决备受诟病的“土地财政”垫定基础。

巨额土地出让金去向问题突出

自2004年全国土地开始普遍实行“招拍挂”制度以来，全国土地出让金收入持续攀升。

根据国土部的统计，2004年全国土地出让金高达5894亿元。

2013年，地方政府土地出让金收入创历史新高，达到4.1万亿元，同比增长约45%，其中地方政府的土地出让金收入占95%。

也就是说，10年以来，全国土地出让金收入上涨超七倍。

与巨额的土地收入相比，土地出让金的支出更值得关注，国务院发展研究中心副主任韩俊曾经多次去地方调研，“招拍挂制度下，卖地多少是清楚的，但如果问卖地的钱去哪儿了，很多地方不愿告诉你。”

实际上，国务院、财政部、还是国土部都曾发文要求各地强化土地出让收支管理。

不过，各地土地出让金使用仍存在很大猫腻，21世纪经济报道记者查看国土部以及审计署历年的督察和审计报告发现，土地出让金收支管理存在多个不规范情况。

比如，土地出让收入征收中，存在违规减免与抵扣。2011年例行督察发现51个城市989个项目欠征土地出让收入303.65亿元；又比如，多地出让收入不按规定支出。一些地方超范围支出，部分应用于城市建设的资金被用作基础设施建设、偿还政府及企业债务等。

河北省一位不愿具名的市级领导告诉21世纪经济报道记者，地方政府在招商引资时，常以零地价或者低地价供地，没有最低地价的限制，后续可以通过财政或者税费返还给企业。然而，这其中不免有企业逐利下的囤地行为，造成了土地资产的大量流失和浪费。

另外，和土地财政密切相关的还有地方政府债务，除了卖地收入之外，地方政府另一大款项就是通过土地作为抵押贷款来源。

“地方政府对土地财政的依赖性不断增强，这也是房价不断上涨的一个重要因素，不涉及到土地制度的变革，房地产的问题也很难解决。”韩俊介绍。

实际上，土地出让收支管理不透明的背景下，腐败、国有资产流失等问题也频发。

今年7月，2014年中央第二轮巡视启动，这也是十八大以来的第四轮中央巡视。据公开统计数据显示，在前三轮被巡视的21个省份中，有20个省份发现了土地、房地产业的腐败问题。

解决土地财政的基础

或也因此，21世纪经济报道记者获悉，此次面向全国的土地财政摸底侧重于土地出让金的收支。

已经进驻浙江省进行的土地出让金专项审计，在土地出让金收入审计方面，侧重于欠征、少征、漏征土地出让收入，或采取先征后返、以各种名义进行补贴等方式违规减免土地出让收入；空转、虚增土地出让收入。

在土地出让金的支出方面，重点审查征地环节涉及土地出让金中征地补偿安置费的支出，土地开发整理环节则涉及土地开发整理资金的支出以及有无骗取、挤占、挪用和超范围支出土地出让收入问题。

其次，在土地出让收入管理方面，主要审计财政专户、收入过渡户管理，土地出让收入以及其他土地出让收支未纳入预算管理问题；未及时、足额按规定计提专项资金和专项资金结余较大、支出效益不高。

多种违规操作也会成为这次审计的重点。

比如多头收储土地、规避招拍挂程序出让土地、违反规定低价出让土地以及划拨土地程序和手续不完备、违规改变保障性住房建设用地用途、违规供应别墅和高尔夫项目用地等。

在北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥看来，此次审计肯定会波及到土地市场，比如涉及到地方土地融资，以及是否违规供地，拖欠土地款项及土地限制问题。

湖北、湖南等多地在前期自查时就提出，将依托此次审计，依法收回欠缴收益金、闲置时间长、长期没开工的三类土地，进一步维护土地资产的安全完整。

与此同时，此次审计亦被看作解决土地财政依赖的前期准备。

“分税制改革是土地财政解决的关键，此次有关于土地财政的全面审计，结合此前的地方债务摸底，可以全面了解地方钱袋子，有利于解决土地财政问题。”贾康表示。