谢逸枫:上半年中国土地财政缩水50%

前8月全国土地出让金收入缘何锐减？

导语：在宏观调控不断加码的情况下，土地市场不再有此前几年的火爆增长。而这一局面对地方财政乃至经济运行的影响几何，土地市场凉意浓，今年政府土地财政何去何从？实际上，这并不是广州所独有的现象。今年以来，在宏观调控不断加码的情况下，京、沪、广、深这些一线城市以及一些限购比较严格的二线城市土地出让金收入都不甚乐观，不但不能延续前几年的巨额增幅，反倒有所下降。

2011年7月20日国土资源部公布的2011年上半年全国住房用地计划执行情况显示，全国住房用地供应计划完成26％，全国保障性安居工程用地计划完成16476.92公顷，与去年（2010年）同期相比增加24%，确保了项目建设用地。

另外根据有统计机构数据表示，上半年，全国建设用地供应21.03万公顷，同比增长17.6%。其中，工矿仓储用地、房地产用地和基础设施等用地(包括公用设施、公共建筑、交通运输、水利设施、特殊用地)分别供应7.98万公顷、7.02万公顷和6.03万公顷，同比分别增加35.3%、4.9%和14.0%，与去年同期相比，房地产用地和其他用地增幅回落明显。分季度看，第二季度供地总量环比增加45.7%，同比增加12.6%，同比增速与去年同期相比下降明显。

从结构看，工矿仓储用地占比继续回升。三类用地占土地供应总量的比重分别为38.0%、33.4%和28.6%，工矿仓储用地占比同比提高5.0个百分点，房地产用地占比降低了4.0个百分点，占比降幅较第一季度有所扩大，说明房地产市场调控效应持续作用，房地产用地市场出现调整。从36个重点城市(直辖市、省会城市和计划单列市)情况看，工矿仓储用地供应势头依然强劲。上半年重点城市土地供应总量同比增加6.0%，增幅小于全国平均水平。其中，工矿仓储用地同比增加32.2%，房地产和基础设施用地同比分别减少2.8%和5.1%。

上半年，土地出让面积和合同价款分别为14.45万公顷和1.42万亿元，同比分别增加22.8%和21.8%，增幅同比有较大回落。其中，招拍挂出让占土地出让总面积的91.6%，同比提高0.9个百分点。出让和招拍挂出让平均价款分别为982元/平方米和1037元/平方米，同比分别下跌0.8%和1.7%。分季度看，第一季度受供地年底“翘尾”因素的影响，出让和招拍挂出让平均价款同比保持双增，但增幅有所回落，第二季度土地市场出现调整，成交均价也开始下降，出让和招拍挂出让均价环比下跌25.4%和25.7%。房地产用地增幅回落，保障性住房用地供应第二季度发力。房地产用地供应7.02万公顷，同比增加4.9%，去年同期增幅为98.4%，增幅回落明显。

从住房用地供应计划执行情况看，上半年住宅用地供应5.74万公顷，同比增加2.0%，全国保障性安居工程用地供应1.65万公顷，与去年同期相比增加了24%。其中，增长最为明显的为公共租赁住房和限价商品房。公租房用地占保障性安居工程用地计划总量的7%，同比增加了约18倍;限价商品房用地占保障性安居工程用地计划量的10%，同比增加了141%。从去年保障性安居工程的供地节奏看，受保障性安居工程建设任务分解和中央补助资金下达时间的影响，第三、第四季度为供地高峰，且目前供地计划执行已经有效满足了全国保障性安居工程建设用地需求。

36个重点城市房地产用地供应1.92万公顷，同比减少2.8%，其中，住房用地供应1.48万公顷，同比减少9.4%;供应量同比增加的城市有17个，供应量同比减少的城市19个。36个重点城市以外的其他城市房地产和住房用地供应量同比分别增加8.1%和8.2%，占全国房地产和住房用地供应比例同比分别下降2.2和3.8个百分点，36个重点城市外的二三线城市用地供应放量较大。

成交平均价款有所增长，但市场竞争强度整体回落。上半年，商服用地和商品住房用地出让平均价款分别为1833元/平方米、2028元/平方米，同比分别上涨16.4%和6.8%，涨幅下降明显。分季度看，第二季度商服用地和商品房用地出让平均价款环比均呈下跌态势。从月度看，平均价款的回调趋势更为明显。这既与重点城市住房用地供应同比减少、供地区位的结构变化有关，也反映出调控政策作用下，一二线城市供需调整的态势。

从近期市场走势看，在宏观调控政策的持续作用下，市场竞争强度整体回落。据土地市场动态监测与监管系统，上半年流拍、流标、流挂宗数和面积分别占公告总量的3.0%和2.7%，同比分别提高0.8和1.1个百分点。4～6月土地出让平均价款和房地产用地出让平均价款均出现连续回落，一些城市房地产交易量大幅下滑，也成为促使土地市场竞争强度进一步回落的因素。从105个重点城市近期上报的异常交易地块情况看，竞价程度总体呈回落态势，第二季度上报地块的平均溢价率105%，竞价轮次平均为50轮，而第一季度分别为132%和平均58轮。

重点房地产企业拿地总量同比略减，平均购地成本持续下降。综合排名前15名的房企上半年共竞得土地2107.23公顷，同比减少1.2%，与2010年下半年相比减少27.7%;应支付土地出让价款748.29亿元，同比减少13.0%，环比减少29.3%。从分布看，上半年15家企业取得的土地中，位于北京、天津、上海、重庆、广州5个城市的房地产用地占5.3%，而2010年上半年占比为14.7%，下半年为11.8%。

从购地成本来看，15家房地产企业上半年新购土地的平均成本为4680元/平方米，同比下降15.2%，与去年下半年相比下降17.8%。在上半年拿地较多的企业中，恒大拿地主要分布在广东省清新县和江苏省连云港市，保利拿地主要集中在四川省德阳市和贵州省遵义市，绿地拿地主要位于辽宁省本溪市和阜新市。在调控政策的作用下，重点房企转战二三线城市的迹象明显。

国土部日前公布的最新数据显示，今年前7个月，全国土地流标数量达到353块，比去年同期增长242%，其中7月份土地流标数达到61块，相当于1-2月流标数的总和。其中住宅类土地流标数量163块，占比达到46%。

另据中国指数研究院的数据，全国130个城市招拍挂市场1月-7月共推出住宅用地2.3亿平方米，同比下降13.7%，计划完成率仅为30%，而去年同期的完成率达50%。

全国各地土地“流标”、“流拍”的声音不绝于耳，且大量地块以底价成交。在土地流拍率持续攀升的同时，溢价率却在不断下降。土地市场的拐点已经出现。实际上，从6月份开始，全国范围内土地流拍流标数量开始大增。

据国信证券统计，今年1月至5月中旬，住宅土地流拍宗数仅为31宗。而从6月1日至7月19日，住宅用地流拍宗数就高达37宗。

国土部数据显示，上半年主要城市地价环比增速也在趋缓。在经济软着陆的要求下，货币紧缩政策将会维持一段时间，受此影响，诸如土地这类的资产价格将会处于下行的通道中，土地的溢价率继续走低，土地市场下行的趋势在中长期内难以改变。由于今年上半年全国仅完成供地计划的25%，下半年的土地供应力度将加大。流拍流标现象预计会更加严重。

习惯制造“地王”偶像的中国“土地造星工厂”，已在瞬息间沦为“流拍、流标、底价成交”的买方市场。刚刚披露或正在披露的各种年中数据，让人看到了中国上半年土地一级市场披上的那层寒霜。在这方寒意渐深的市场上，掩含着开发商与“地主”的对抗，潜藏了地方政府与中央的角力。而此时的地方政府已然债务缠身，在中央清理地方融资平台的指令下，正急得拆东墙补西墙。地方不想输掉这个市场，只好死扛高昂的地价；急于找米下锅，便减持国资公司股票；中长期的筹钱主意，则可能已经打在了提升国资证券化率上。

靠高价卖地增收、靠高房价和多卖房增税在内的发展模式，根本无法摆脱GDP崇拜”的决心。它给土地后市带来“最坏”的预期，很难救赎那些挣扎在土地财政上的地方执政意志。西南边陲昆明的土地一级市场，因为几宗标志性地块接连流拍而被搞得有点烦之际，东部浙江的土地似乎也有入冬之感。

7月18日，统计数据：2011年上半年，浙江省流拍土地共计121宗，流拍土地总面积约合4893亩。其中，温州共有30宗土地流拍，总面积达1096亩，位居全省流拍榜首。从2011年1月到6月，温州土地流拍竟成一本月月有记录的流水账。

浙江“土地头条”曝光第二天，7月19日，中国指数研究院发布监测数据：2011年上半年，全国130个城市土地出让收入总额为7524亿元，同比下跌5.5%，土地出让收入排名前十的城市中，出现下跌的5个城市全部为一线城市或者发达的二线城市，同比降幅最大的为北京，降48.32%，降幅最小的为上海，降21.97%。

一，土地市场寒冷 土地财政缩水

克而瑞的数据显示，尽管土地成交面积相较去年并未出现太大下滑，但前8月土地成交金额大滑坡，不足去年全年一半。

今年前8月上海土地出让金743.1亿元，仅为去年全年的48.4%。值得注意的是，虽然上海土地出让金出现大幅下降，但是743.1亿元的总收入还是超过了北京、天津、杭州等城市，位列全国第一。从今年前8月京沪广深以及其他7个重点城市的土地出让金收入情况来看，11个城市中，大半数土地出让金收入都较去年同期出现了明显下跌，其中跌幅最多的达四成。调控政策不松反紧的背景下，土地出让金很难在短期内走出下降通道。

根据北京市土地整理储备中心的数据，1~8月，北京经营性用地土地出让金收入合计为671.95亿元，比2010年同期下调了6.74%，仅相当于去年全年土地收入的40.9%。值得关注的是，土地出让金的来源构成发生了明显的变化。住宅用地和商业用地均成交33块，其中商办类地块成交额达到了417.04亿，比去年同期上涨了109.9%。住宅类地块成交额仅约204.83亿元，同比下调了62%。

北京前8月共成交土地157宗，土地出让金合计约672亿元，同比去年前8月的720.5亿元下降约7%，只相当于2010年全年出让金的四成。另据北京中原地产统计，前8月，商业用地成交金额达到417亿元，同比上涨110%；住宅地块出让金合计约205亿元，同比下调62%

中囯指数研究院发布数据，今年上半年，全国130个城市土地出让收入总额为7524亿元，同比下跌5.5%。土地出让收入排名前十的城市中，出现下跌的5个城市全部为一线城市或者发达的二线城市，同比降幅最大的为北京，降48.32%，降幅最小的为上海，降21.97%；而上涨的5个城市均为相对欠发达的二线城市。

据对全国130个城市的数据监测显示，2011年1月至今，全国130个城市土地出让金为7524亿元，去年同期土地出让金收入为7875亿元，今年与去年同期相比下跌了5.5%。前十城市上半年的土地出让金总额为3200.28亿元，占今年上半年总土地出让金额的38%。

去年全年全国土地出让金高达2.9万亿元，今年上半年土地市场持续冷淡，土地出让收入明显下降。土地出让金额最高的前十个城市中，上海位列第一位，土地出让金额为494.06亿元，同比下降达21.97%。

根据《2011年1-6月全国130个城市土地市场交易情报》显示，1-6月全国130个城市共成交土地9511宗，成交土地面积43759万平方米，同比增加24%；其中住宅类用地成交面积16179万平方米，同比减少6%。

中国指数研究院提供的数据显示，1~6月，全国130个城市土地成交溢价率仅为17%，较去年同期减少14个百分点，其中住宅类用地（含住宅用地及包含住宅用地的综合性用地）溢价率为19%，较去年同期减少18个百分点。受此影响，全国不少重点城市前8月的土地出让金都出现了明显下跌。

另据广州市财政局局长张杰明在8月30日向市人大常委会会议报告今年上半年财政预算收支执行情况时透露，上半年广州市国有土地使用权出让收入163.12亿元，同比减收33.75亿元，下降17.14%。《2011年广州市财政预算报告》显示，2011年广州市国有土地使用权出让金收入计划为646.5亿元，比2010年增加190.8亿元。这意味着2011年上半年广州市土地出让金收入仅完成年初提出的全年计划目标的四分之一左右。相比广州，深圳土地出让更是捉襟见肘。

深圳人大常委会8月29日审议深圳市政府预决算等报告显示，2010年深圳供应经营性土地541公顷超出计划近一半，但出让收入234.85亿元仅完成计划的98%。但中国指数研究院发布数据，2011年上半年深圳土地出让金总量同比下降超过40%。

上半年，北京共成交土地113块，土地出让金合计约325亿元，同比去年减少约307亿元，降幅达48.6%。在上半年113块的出让的地块中，包含居住功能的地块有20宗，建设用地面积合计162.77公顷；平均楼面价4121元/平方米，同比下降56%。在调控成为常态的背景下，土地的成交遇冷，各地土地财政大幅缩水。

根据北京市今年供地计划，在1330公顷保障房供地外，全年将有1220公顷商品住宅供应。按照162.77公顷的建设用地面积计算，目前完成比例不足15%。今年上半年的规划建筑面积292万平方米，相比2008年上半年的719万平方米、去年上半年的519万平方米都下降明显。

截至6月24日，1-6月上海出让的土地总金额492.7亿元，同比去年下滑22%，与去年全年土地出让总收入1513亿元相比，仅完成33%。而2010年上海全市地方财政收入2873.6亿元，土地出让总额已超过财政收入的一半。

2011年上半年广州土地一级市场(不含工业及从化、增城两市)成功出让24宗土地，同比2010年上半年增加84.62%。出让宗地的用地面积也为近五年最多的一年，达到99.85万平方米，与去年同期相比大幅增加298.88%，增幅显著。

2011上半年出让土地的规划总建筑面积为267.6万平方米，总成交金额58.5亿元，楼 面地价为2186元/㎡。其中，成功出让商住用地为8宗，总用地面积54.23万平方米，总成交金额为23.24亿元，与2010年同期相比上升390.31%。

2011年广州政府十区计划出让居住用地337万平方米，而上半年实际成交出让面积54.23万平方米，仅占总量的16.09%，预计下半年土地市场上将有相当大的放量。

深圳1-6月份，全市通过挂牌方式成交26宗土地，用地总面积为1151374.1㎡；总建筑面积3099499㎡，成交总金额9502212400元，折合楼面地价约3066元/㎡。其中居住用地仅有2宗，属于安居房用地，用地面积为62157.08㎡，土地出让金额为6.8亿元，分别占全市的7.7%、5.4%和7.2%；楼面地价为2840元/㎡。本年度的前四个月，深圳无挂牌成交居住用地。今年最大的一宗土地为6月30日出让的巨无霸混合用地，用地面积为697639.7㎡，建筑面积为1700000㎡，楼面地价3788元/㎡，土地用途为商业服务业设施用地+仓储用地+港口码头用地+居住用地。

从供应节奏看，一般1季度为供地的低谷，2季度土地供应开始增加，3、4季度达土地供应的高峰。因此，虽然上半年住房用地供应计划仅完成26％，但按照正常的计划供应节奏，下半年住房用地供应将会增加。从去年保障性安居工程的供地节奏看，受保障性安居工程建设任务分解和中央补助资金下达时间的影响，3、4季度为供地高峰，且目前供地计划执行已经有效满足了全国保障性安居工程建设用地需求。

为了挽回颓势，上半年各地政府都在勒紧裤腰带，明显减少了土地的供应。但这一试图通过改变市场供求关系来拯救土地市场的举措并未奏效。直至6月，地方政府终于在与市场的僵持中败下阵来，开始积极供地，大批优质地块入市，以调动开发商的积极性。

数据显示，6月，个别城市集中大量推地，供地达到高潮，成为今年供应量最大的单月。10个重点城市中除广州外均有住宅用地入市，其中4城市供应量过百万平方米，分别为重庆、天津、武汉、成都。上半年，深圳、广州、南京、上海4城市住宅用地累计供应量超过去年同期，环比涨幅分别为279%、219%、51%、19%；天津为10个城市中1~6月累计供应量最大的城市，供应面积达622万平方米。

地方政府倾力推出的高量土地供应，并没有一如既往得到开发商的热烈响应。刚刚过去的8月，土地流拍现象依然在持续，土地市场未改惨淡局面，成交量持续下滑。

中国指数研究院数据信息中心的数据显示，今年全国133个城市单月住宅类用地（含住宅用地及包含住宅用地的综合性用地）成交量在8月达到最低，成交面积1918万平方米，较去年同期减少19%。住宅限购的背景下，企业对住宅用地的追捧热情依旧不足，大部分住宅地块都以接近底价成交，即使是部分城区的热点住宅地块也均以低溢价率签约。与此同时，超过六成的住宅用地为保障性住房用地或需要配建保障房，这也一定程度上影响了住宅地块的成交价格。而在数次提高的存款准备金率及信托渠道收紧的情况下，销售速度同时放缓导致回款难，这些都使得开发商资金压力加大，影响了他们的拿地能力。

北京、上海、广州以及深圳等一线城市下半年集中推出大批土地，仍不能扭转今年以来土地市场的整体低迷行情。相关教育资金10%、城市建设费用10%、保障房资金10%-13%,还有地方政府债务30%-50%以均需要土地收入来支撑，地方政府并不会因此放弃土地财政，预计未来4个月全国范围内还将出现集中供地的盛况。

从9月开始，北京土地市场就将再度迎来一轮供应高潮。目前，在北京市土地整理储备中心挂出的经营性用地共26宗，总建筑面积约461.3万平方米。其中10宗住宅用地将于9月投标或者竞价出让，规划建筑面积超百万平方米，且多数地块位于顺义、朝阳、通州等热点区域。接下去4个月，上海也可能会通过大量推地来加快土地收入的进账。

在调控严厉和开发商拿地谨慎及市场萧条的背景下，广州市今年要完成12.72平方公里的巨大任务几乎不太可能，剩余4个月时间，意味着每月要完成3平方公里左右的供应量。随后几个月的土地交易市场依然会延续底价成交、流拍的情况，主要是因为房价过高、上涨过快的二三线城市将面临限购、限贷等政策紧缩预期，将会传导到土地市场；高库存、融资难将助推土地市场降温。

为了保证土地出让金收入，地方政府将会主动降低心理价位，和开发商进行谈判。在政策的叠加效应下，土地市场下行将是未来一段时间的趋势。多年来土地财政广受诟病，不管是土地流拍还是地价下跌，都将对地方政府的财政收入造成冲击。而地价与房价紧密相连，土地市场的低迷，预示着房价将进一步调整。

1-6月份，全国4大主要城市土地成交情况中，北京成交面积7227225㎡；上海成交面积11072696㎡；广州成交面积2526146㎡；深圳成交面积1151374.1㎡；其中，深圳成交的土地建筑总面积为3099499 ㎡，成交楼面单价为3066元/㎡。根据深圳市土地房产交易中心官方数据，2011年1-6月份全市通过挂牌方式成交26宗土地，其中2宗为居住用地，用地面积为62157.08㎡；4宗为商业性办公用地，用地面积17484.25㎡；工业用地等其他用地面积为1071732.77㎡。各种用途土地的用地总面积为1151374.1㎡；总建筑面积3099499㎡，成交总金额9502212400元，折合楼面地价约3066元/㎡。

眼看今年只剩下几个月,地方政府卖地任务却还差一大截。根据深圳2010年土地供应计划,商品住房用地计划供应量为147万平方米,而上半年的实际供应量仅20万平方米,仅完成14%。具体是:深圳2月份推出的一宗住宅用地连续两次流拍,只得降价2亿多元卖出。此后,深圳连续4个月不敢再卖地。广州在房地产新政细则里公布了今年经营性土地出让计划,广州全年计划出让商品住宅用地5平方公里,其中2平方公里位于中心城区;结果上半年只推出了12宗用地,并有两宗流拍;上半年仅成交了0.4平方公里,占全年比例的8%。土地市场如此惨淡,是广州、深圳出台房产新政时没有预想到的。

深圳市规划国土资源委员会获悉，深圳市7月份土地挂牌量共40宗，出让面积达1207700平方米，其中居住用地12宗，只占3成，但该12宗居住用地出让总面积556511平方米，占比达46%。而工业、仓储等用地共有28宗。其中最大一宗地来自南山区留仙大道南侧、塘朗站车辆段上盖，出让面积达171206平方米，为居住用地，该宗土地将于7月28日下午3点挂牌出让。

截止7月12日，深圳7月土地出让计划中，共有18宗土地成交，其中7月8日龙岗区南湾街道出让的11宗、总占地315692平方米的工业用地已全部成交。7月12日挂牌出让的14宗土地也全部是工业用地，均属光明新区，但仅成交一半。除已经成交的地块，7月份还有807910平方米土地等待出让。其中7月15日（周五）下午3点，将有两幅位于龙岗区南湾街道的仓储用地将挂牌出让。

二，土地出让金剧降拖累保障房建设进度

比如广州市财政局局长张杰明在2011年8月30日向广州市人大常委会会议报告今年上半年财政预算收支执行情况时透露，上半年，广州市国有土地使用权出让收入163.12亿元，同比减收33.75亿元，下降17.14%。计算可得，今年上半年广州市土地出让金收入仅完成年初提出的全年计划目标的四分之一左右。

目前地方政府在中央宏调的压力之下，也在加快保障房建设的力度。按照计划，广州今年需在10月底前筹建8.5万套保障房。截至8月15日，这一任务完成了52.6%。为确保8.5万套的目标按时实现，广州市住房保障办表示要在剩余的60天内务必完成筹建4万套保障房的目标。对于广州市来说，8.5万套的建设任务并不轻松。今年是广州保障房建设历年来开工总量最大、任务最重的一年。而剩下4.03万套、约47.4%的目标任务量需要在短短两个月内完成。这意味着在接下来的两个月，广州每天平均要开建671.6套保障房。

目前，今年任务内还有27个保障房项目尚未开工，就项目数量而言，未开工的保障房项目仍占总数的3/4。按照倒排工期计划，所有未开工项目要在9月5日前招标，在10月15日前开标。 实际上，广州的现象并非个例。今年6月，全国保障性安居工程工作会议召开，随后的两个月，全国保障房新开工量猛增，达到380万套，平均每天新增建设6万套。而为了完成任务，近期广州市规划委员会一口气审议通过了四单保障房地块修改规划申请，其中广州保障房两大项目南方钢厂和萝岗中心城保障房项目都被允许增加居住用地和提高容积率，但是未来可能出现配套设施不够用的情形。

我认为，如果按照保障房从拿地到规划设计再到报建批准，最后开发，至少需要一年到一年半时间。根本没办法在今年完成开工4万套保障房。因为在赶工期的情况下，有些该走的审查程序会被省略，容易产生一系列后续问题。比如配套不全和绿化及建筑质量等手续问题。例如被称为广州市中心最大保障房项目的南方钢厂保障房项目，因未获环保部门批准提前开工而被广州市环保局勒令停工整改。

我认为，广州两个月开工4万套即使开工任务完成，但不代表完成保障房建设任务，因为开工率不代表完工率。况且开工率不能够为市场产生任何实际供应量。一方面，政府为了赶工期而出现的保障房的“大跃进”让人非常担心，一旦为赶工可能影响到保障房质量，甚至出现偷工减料的现象。另外一方面是为完成开工率任务，将出现弄虚作假的现象。其实，按照国务院温总理的规定，今年建1000万套是指保障房建设的完工率，而不是指开工率。所以才发现地方政府纷纷修改的现象。2011年7月份，住建部把保障房完工率改为开工率，从今年9月底前完成时间延迟到今年10月底前。

深圳人大常委会2011年8月29日审议深圳市政府提交的预决算等报告显示，深圳去年供应经营性土地541公顷，超出计划近一半，出让收入234.85亿元，仅完成计划的98%。深圳市政府提交的2010年度土地出让收支情况的报告称，深圳去年实际供应土地541公顷，完成计划的147.3%。其中，产业地计划出让240公顷，实际出让351公顷；住宅地计划出让97.2公顷，实际出让160公顷，商品房地计划出让60公顷，实际出让111公顷；保障住房地计划出让37.2公顷，实际出让49公顷；商业服务业用地计划出让30公顷，实际出让30公顷。

为何绝大多数类型的土地供应量均超出计划？主要是由于去年深圳引进几个大项目，产业用地供应增加不少，比如长安标致雪铁龙汽车项目用地100公顷，在后海片区解决了百度、阿里巴巴等新兴产业公司的总部经济用地等。在出让的111公顷商品房用地中，有71公顷实际上是属于农村返还用地，给开发商的土地并不多。

卖地收入支持前海开发，该份报告称，去年内地经济增长明显，房地产交易活跃，大部分商业与居住用地溢价成交，深圳则增加了新增建设用土地的供应量，全年土地出让实际收入234.85亿元，完成计划的98%。其中，市级实际收入145.21亿元，完成计划的91%。

报告解释说，市级土地出让收入之所以只完成计划的91%，主要是罗湖、福田、南山3个区的城市更新出让收入未完成计划，城市更新年度收入计划为74亿元，实际仅完成收入28亿元。此外，大部分更新改造项目进展缓慢，缘于国家新出台征收与拆迁补偿条例后，楼价不断上涨，被征收人要求补偿价码不断提高，导致谈判双方难以达成协议。

深圳保障住房用地去年扭转前年零供应局面，虽较计划增加三成。但是，由于项目进展缓慢等原因，保障房实际支出仅完成计划的1.5%。深圳去年土地出让收入的大部分切块给发改部门，实际支出80.05亿元，主要投资项目包括前海中心区土地开发、深圳机场飞行区扩建工程、大运相关交通工程、保障住房建设以及地铁工程、南方科技大学和深圳大学新校区拆迁安置、产业化基地拆迁安置等。深圳人大计划预算委员会在初审报告中建议，深圳应该加强国有土地储备入库管理，尽快对储备土地实施全过程动态管理。同时，完善征地拆迁补偿制度，降低政府拆迁补偿成本，防止国有资产流失。

2011年５月１１日，“规划土地监察工作五年规划专家研讨会”在深圳举行。住建部驻深规划督察、市委政研室等单位的相关专家学者及来自基层的代表，对《规划》草案进行广泛讨论。有的对规划土地综合监管体系提出建议，有的对处理历史遗留的违建发表看法，还有的就清理基本生态控制线内违法用地阐述意见。讨论中，有观点碰撞，也有共识共鸣。总体上，与会专家、代表对规划编制工作予以充分肯定，同时提出了进一步修改的意见。

此前，《规划》编制工作已经进行了８个月。去年９月正式启动， ２０１１年２月，经全市查违工作务虚会、专家咨询会、专题研讨会等多次讨论后，确定《规划》的基本框架。３月，完成《规划》初稿，随后在全市各级查违成员单位、各区规划土地监察大队及中队第一轮征求意见后修改完善。今年６—７月，对《规划》草案进一步讨论和修改后，在全市各级查违成员单位、市规划国土委系统、各区规划土地监察大队及中队开展第二轮征求意见。目前，《规划》经市规划国土委主任办公会议审议通过并公开发布。

未来５年，深圳规划土地监察工作总目标是什么？主要任务有哪些？对于这样的提问，往年不会有明确的答案，今年不一样，不仅答案清晰，而且形成了经过充分讨论、系统化的《深圳市规划土地监察工作五年规划（２０１１－２０１５）》（简称《规划》）。 这是国内第一个关于规划土地监察工作的重点专项规划，目前已通过市规划国土委主任办公会议审议并公开发布。根据这份《规划》，未来５年，深圳规划土地监察工作总目标是，深入贯彻落实科学发展观，以“深圳质量”为标杆，强化规划土地市场监管，提升社会管理水平，维护社会公平正义，服务城市发展转型和社会建设，保障特区一体化发展，确保城市发展质量和空间安全。

“十二五”时期，以健全规划土地执法监察体系、深化共同责任制和督察制度、完善规划土地监察政策法规体系等为主要手段，严格执行国家及地方规划土地政策法规，大力提升规划土地监察效能，坚决有效遏制新增违法用地和违法建设行为并尽快实现根本好转。主要任务也一目了然：实现综合监管，维护市场秩序，提升执法效能。

《规划》是落实我市国民经济和社会发展“十二五”规划和市委市政府重大决定的重要保障，是实施我市城市总体规划与土地利用总体规划的重要支持，是今后５年我市规划土地监察工作的行动纲领和政策依据。２０１１年至２０１５年，全市范围内从事规划、土地、房产、地名、测绘、矿产资源相关的监督、检查、执法，都应符合《规划》的要求。 规划土地监察工作经常在我们身边展开。

最常见的是拆除违法建筑，清理违法占用的国有土地。根据《规划》做出的完整定义，规划土地监察，是指规划土地监察机构对单位和个人贯彻执行规划、土地、房产、地名、测绘、矿产资源管理法律、法规、规章的行为进行监督检查，并依法对违法行为进行查处的行政执法活动。规划土地监察是深圳提升城市发展质量的重要抓手，是保障规划实施、维护土地和房产市场秩序的重要举措，是深化行政管理体制改革的重要内容。

目的是发力破解土地困局，一组触目惊心的数据折射出深圳土地困局的严峻。全市2009年6月2日以前产生的各类历史遗留违法建筑总计３７．９４万栋，占全市建筑物总量的半数以上。城市化征（转）地历史遗留问题突出，原农村集体经济组织实际占用约３９３平方公里可建设用地（约占全市建设用地的４３％），其中约３００平方公里土地存在用途混杂、产权复杂、补偿不清、违法建设等问题；与此同时，深圳产业用地、居住用地、公共设施用地十分紧缺，一些大企业甚至因为缺地少地而迁出了深圳。

更令人担忧的是，随着城市化及特区一体化进程的深入，土地资源日益短缺与城市发展用地需求激增之间的矛盾进一步加剧，各方利益主体围绕土地增值收益的博弈更加激烈。而城市更新、土地整备的巨额补偿预期，以及法不责众的群体心理，使得原村集体、单位或个人的违法抢建、加建、改建、扩建行为仍屡禁不止。还有少数执法、管理人员知法犯法，为各类违法行为充当“保护伞”，致使新增违法用地和违法建筑时有冒头。

仅２０１０年，深圳市规划土地监察机构即在全市开展整治行动7780次，出动200773７７３人次，查处违法建筑面积２０８万平方米，拆除１８３万平方米。公开查处了大鹏山庄、深圳高尔夫、平湖１７层统建楼等典型案件。34名公职人员和30名违法当事人因涉及查违问题受到行政和刑事处罚。

土地困局严重制约了深圳城市发展质量的提升，也影响了深圳经济和社会的持续良性发展，必须标本兼治，尽快实现查违工作的根本好转。为进一步统筹指导我市规划土地监察工作，服务城市转型和社会建设，保障城市空间安全和特区一体化发展，亟需从战略的高度对我市规划土地监察工作的发展进行科学规划，以此为依据对规划、土地、房产、测绘、地名和矿产等领域的违法行为实施综合高效的监管。

近日，深圳市规划土地监察部门公布了《深圳市农村城市化历史遗留违法建筑信息普查申报数据统计报告》。报告显示，全市九成以上的历史遗留违法建筑未经过工程检测或消防验收。 据统计，截止２０１０年６月２日，全市农村城市化历史遗留违法建筑普查总量为３７．９４万栋，占全市建筑物总量的５５．９３％，总建筑面积４．０５亿平方米，占全市建筑物总面积的４９．２７％，总用地面积１３１．４５平方公里。

其中，已申报历史遗留违法建筑数量总计３４．２９栋，申报率为９０．３７％；未申报历史遗留违法建筑数量总计３６５２０栋，约占全市违法建筑总量的９．６３％。按安全隐患情况分析，未进行工程检验或房屋鉴定的３３．６２万栋，占全市历史遗留违法建筑的９６．５０％；未办理消防验收的历史遗留违法建筑共计３３．１６万栋，占历史遗留违法建筑总量的９５．１７％。

每年产生的违法建筑数量一直保持在较高水平，围绕一万栋上下波动，并出现了三次高峰期：第一次是在上世纪９０年代初期，第二次在９０年代后期，第三次出现在２００３年左右。第一次与上世纪９０年代宝安县撤县改区为同一时期；第二次与特区内城市化转地为同一时期；第三次与宝安区、龙岗区城市化转地为同一时期。

按城市公共安全和土地用途管制方面的情况统计，处在一级水源保护区、河道蓝线、高压走廊、危险品控制橙线、基本生态控制线、非城市建设用地、基本农田等范围内的违法建筑有５６９１５栋，占全市历史遗留违法建筑总量的１５％，总建筑面积４８６７万平方米，占全市历史遗留违法建筑总面积的１２．０１％。根据规划、土地管理的法律、法规，这些违法建筑应当予以拆除。市规划土地监察部门提出历史遗留违法建筑处理工作亟需展开，以消除农村城市化历史遗留违法建筑存在的安全隐患，确保市民生命财产安全和城市建设安全提供保障。

土地出让金锐减影响到保障房建设速度和资金。比如，去年深圳保障性住房实际支出完成计划的1.5%。虽然20010年深圳建设土地供应量远高于计划，但土地出让支出未完成计划目标。深圳政府8月30日向深圳市人大常委会议提交的《关于深圳市2010年度土地出让收支情况的报告》显示，2010年深圳市计划供应土地367.2公顷，实际供应土地541公顷，完成计划的147.3%。土地出让实际收入234.85亿元，完成计划的98%。 新增的建设用地主要是产业用地和商住用地。产业用地计划出让240公顷，实际出让351公顷，完成计划的146.3%。

2011年8月30日，深圳市政府向市人大提交的《关于深圳市2010年度土地出让收支情况的报告》显示，2010年全市土地出让收入计划为239.04亿元，实际完成234.85亿元，完成计划的98%。收入计划完成总体较好的原因在于，年内增加了新增建设土地的供应量，产业和商住用地供应均超过计划的四成以上。

而2010年深圳土地出让支出计划为239.04亿元，实际完成支出206.78亿元，完成计划的87%。报告中显示，土地出让支出有80.05亿元给发改部门的项目，主要投资包括：前海中心区土地开发、深圳机场飞行区扩建工程、大运相关交通工程、保障性住房建设以及地铁工程、南方科技大学和深圳大学新校区拆迁安置、产业化基地拆迁安置等。

土地出让金支出方面，《报告》显示，去年实际支出206.78亿元，完成计划的87%。2010年，深圳土地出让收入中相当一部分由发改部门支出，实际支出80.05亿元，主要投资项目包括前海中心区土地开发、深圳机场飞行区扩建工程、大运相关交通工程、保障性住房建设以及地铁工程、南方科技大学和深圳大学新校区拆迁安置、产业化基地拆迁安置等。

不过，2010年深圳保障性住房支出计划为6.94亿元，实际完成支出0.11亿元，仅完成计划的1.5%。《报告》解释说，计划完成率较低的原因主要是保障性住房工程进程较慢，在国土基金历年结转资金满足工程进度资金需求情况下，当年计划资金支出较少。深圳财政部门将主动与规划国土、交通及人居等部门沟通、探讨创新国土基金管理模式。

目前有关部门已在国土基金前期费项目计划审核中引入第三方专业机构评审机制，并研究制定前期费使用管理办法及相关计价标准。由于深圳能够出让的土地有限，从基金的发展来看，长远是萎缩的态势。

2010年，深圳计划内大部分更新改造项目进展缓慢。城市更新年度收入计划为74亿元，实际完成收入28亿元，仅完成计划的38%。城市更新是一项全新工作，项目涉及的拆迁主要依靠开发商与权利人谈判。国家新出台征收与拆迁补偿条例后，被征收人自我保护意识明显增强，加上房价不断上涨，被征收人要求补偿价码不断提高，导致谈判双方难以达成协议。

备受关注的保障性住房实际支出并不乐观，报告显示，2010年深圳保障性住房支出计划为6.94亿元，实际完成支出0.11亿元，完成计划的1.5%。报告解释说，保障性住房支出计划完成率较低的原因主要是保障性住房工程进程较慢，在国土基金历年结转资金满足工程进度资金需求情况下，当年计划资金支出较少。同时，深圳将创新国土基金管理模式，已在国土基金前期费项目计划审核中引入第三方专业机构评审机制。市人大计划预算委员会表示，要明确前期费中用于土地、房产管理和城市规划、设计等方面的支出标准，避免支出的随意性，提高财政资金使用效益。

以北京为例，相比2010年，今年前八个月的土地出让金总额下降了6.74%。这跟供地节奏有关系，一般而言，上半年的供地会比较少。加上现在宏调的大背景下，市场环境不好，土地价格上不去，开发商拿地也比较谨慎。

而今年六月以后，不少城市就开始密集推地。开发商之所以不敢大幅度买地，一方面由于很多公司都已经在去年大量新购土地，目前主要是把手中现有的土地盘活。另一方面，在宏调以及信贷政策趋紧的情况下，要保存足够的现金以备“过冬”之用。不过，对一线城市和二三线城市而言，土地市场偏冷带来的影响不尽相同。对一线城市以及部分限购比较严格的二线城市而言，虽然上半年土地出让金收入不甚乐观，但这些城市目前已经在努力降低对土地市场的依赖。

相比之下，随着近期二三线城市限购的进一步加码，这些城市的土地财政将可能受到较大的冲击。上半年不少地方出现土地流标、底价成交的现象，随着限购升级后，大部分城市土地财政会受到较大的影响。目前地方政府仍然离不开土地财政，下半年以来加大了土地供应的力度，虽然受宏调影响，中小房企情况不容乐观，但大型房企的情况仍非常良好，他们也可能趁此机会逆势扩张，从而导致市场集中度的进一步提高。虽然新一轮限购可能对二三线土地出让产生影响，但相比一线城市，二三线城市的限购范围和力度都明显减弱。

三，土地财政收入影响地方政府还债务

根据中国官方发表的首次针对地方财政收支的全国审计结果，中国各地方政府的债务总额达到10.7万亿元人民币（合1.65万亿美元）。这个数字大约相当于中国经济的27%，而且显著高于官方公布的中央政府不到国内生产总值(GDP) 20%的债务余额。此项最新审计是迄今有关各省市政府显性债务的最权威估算，它似乎表明，问题虽然很大，但仍处于可控范围。国家审计署指出，一些地方政府将借来的资金非法投资于股市和楼市，同时一些债务逾期未得到偿还，或只是通过借新债还旧债。

按规定不得借贷的中国各地方政府，近年设立了创纪录数目的独立融资平台，以绕开相关规则。中国国家审计署表示，全国共有6576家融资平台公司，它们的债务总额为4.971万亿元人民币，但此前估算显示，这些融资平台的债务总负担更接近14万亿元人民币。

地方债务可划分为显性债务、隐性债务两种类型。显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金、农业综合开发借款、解决地方金融风险专项借款、拖欠工资、国有粮食企业亏损新老挂账、拖欠企业离退休人员基本养老金等，除了明确的负债外常表现为未支付的应付支出。隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等，在出现金融机构清算等情况时地方政府将承担资产损失。这些债务缺少有效、统一的监测、管理制度，隐蔽性强，已成为中国地方债务风险的主要出险区。

中国地方债务风险的形成是转轨时期地方政府财权、事权分配不协调，举债意愿与举债约束失衡的结果，具有独特的生成逻辑和发展路径。首先，转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债务风险最主要、也是最根本的原因。其次，地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致借贷投资居高不下再次，公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高，使得投资风险不断向地方政府集中，中央政府的转移支付政策不到位也对地方债务风险的形成负有一定责任。财力匮乏的区县一直是典型的“吃饭财政”、“讨饭财政”，负债累累。

2008年全球金融危机过后，北京方面打开信贷闸门，支持国有控股银行向政府支持的基建项目放贷，最终导致地方政府积累了金额空前的债务。仅在2009年一年，中国就向经济注入了9.6万亿元人民币，此举成功地提振了本来陷入低迷的增长，但令人对许多项目的可行性以及全国各地方政府的债务水平产生严重担忧。此次官方审计证实2009年借贷呈现爆炸式增长，该年未偿还地方债务大增62%。但此次审计也显示，政府从去年起开始遏制这个问题，债务增长大幅放缓至19%。若算上中央政府债务和银行坏债等其它债务，中国的显性债务总负担达到GDP的70%上下。

由于地方公共财政收入主要来源是税收，税收收入难以填补政府性债务窟窿，只能依赖土地收入等其他收入。国家审计署统计数据显示，至2010年底，地方负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。而地方债的解决已经成为备受关注的问题。尽管多年来土地财政广受诟病，但在事权、财权倒挂的分税制税收体系未得到根本改变，以及地方债务高企的前提下，土地批租收入仍将是地方财政收入的最重要来源之一。

不管是土地流拍，还是地价下跌，都将对地方政府的财政收入造成冲击。如果土地市场延续目前的走势，地方政府主动上门推销土地的情况恐将愈演愈烈。在政策的叠加效应下，土地市场下行将是未来一段时间的趋势。而地价与房价紧密相连，土地市场的低迷，或将预示着房价将进一步调整。

继审计署公布2010年全国地方政府性债务情况后，有十个省份陆续公布当地政府性债务账单。十省份包括北京、山东、海南、河南、安徽、湖南、吉林、重庆、广西和宁夏。到2010年底，上述地方政府性债务共计2.8万亿元，占全国地方政府性债务余额近三成。其中，山东省(不含青岛市)债务余额最高，为4752.2亿元。据审计署审计结果，截至2010年底，全国地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。从偿债能力来看，各地政府债务余额占公共财政收入的比重过高。2010年底，十省份的债务总额均超过地方公共财政收入1.5倍以上。

吉林省债务总额与地方公共财政收入之比为500%，在十省份中最高。故吉林省债务偿还对土地出让收入依赖也较大，截至2010年末，用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为415.4亿元，占政府负有偿还责任债务余额的22.3%。部分地方政府偿债能力不足，只能通过举借新债偿还旧债。

湖南省偿债来源对土地出让收入依赖度也很高，2010年末，政府负有偿还责任的债务余额2042.34亿元中，明确以土地出让收入为偿债来源的债务余额为403.95亿元，占19.8%。其中，3个市、14个县市区以土地出让收入为偿债来源的债务比例超过50%。山东有13个市和55个县债务偿还对土地出让收入依赖较大。至2010年末，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为575.68亿元，占相关债务余额的12.11%。