中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。《意见》提出，按照中央统一部署、地方全面负责的要求，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。

分析人士认为，《意见》对土地流转形式的创新，在短期内将有助于促进适度规模经营，实现农民增收。从长远看，虽然监管层明确上述时间表，但农村土地经营权集中和流转必然是长期过程，需更细化的政策予以落实。

土地流转形式有创新

《意见》指出，实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路。

《意见》指出，鼓励创新土地流转形式。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地。鼓励有条件的地方制定扶持政策，引导农户长期流转承包地并促进其转移就业。鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。

《意见》还强调，严格规范土地流转行为。土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定。

《意见》明确，加强土地流转用途管制。坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等。严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。

《意见》提出，鼓励发展适合企业化经营的现代种养业。加大对新型农业经营主体的扶持力度。

细化政策待出

“这是到目前为止，对农村土地流转问题阐述得最为充分的一份文件。”一位接近国土部的专家表示，《意见》涵盖农村土地流转所涉及的各个方面，对“发展农业适度规模经营”做出全面部署。

他指出，《意见》提出的鼓励创新土地流转形式等，是在总结各地试点经验基础上提出的，比原有规定“更进一步”。在短期内，对加快土地流转、促进适度规模经营、实现农民增收有积极作用。

据中国证券报记者了解，国土部、农业部、央行等进行过多轮调研和论证，结合各地试点情况，完成一份农村土地制度改革框架方案，提交至决策层。此次发布的《意见》，被认为是其中的一个重要部分。

专家认为，在上述框架方案中，还包括征地制度改革和农村宅基地制度改革两项重点。若这些改革措施能得到切实执行，意义不亚于“二次土改”。

分析人士说，完成土地流转的制度安排是一项长期工作。虽然《意见》明确了土地承包经营权确权登记颁证时间表，但其他相关制度破局，仍需对现有的文件进行修改。

由于我国幅员辽阔，各地经济发展水平不一，土地权属关系复杂，在实际推进中仍会遇到不少困难。因此，农村土地经营权的集中和流转必然是长期过程，“试点先行”仍可能是主要推进模式。

专家介绍，《意见》涉及国土部、农业部、央行、财政部等多个部门，各部门可能将陆续出台《意见》的细化措施，安排落实。（张敏）