“招拍挂”十年：土地财政从狂热到冷静

2004年3月，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(即“71号令”)，要求在2004年8月31日之前，各地不得以协议方式出让经营性用地。从2004年8月31日起，所有经营性土地一律以招标、拍卖、挂牌等市场化方式公开竞价出让。这被称为“8·31大限”。

“8·31大限”是土地交易市场化改革的重要节点。梳理我国房地产业发展史，这一事件的意义几乎等同于房改，并被认为是开启楼市“黄金十年”的一把钥匙。

如今距离“8·31大限”已整整十年，这期间，中国房地产市场经历了飞速发展，房地产业成为国民经济的支柱产业。但在招拍挂制度下，高地价、土地财政等问题成为楼市顽疾。现在该如何解决房地产市场面临的困局呢？

8月20日，位于北京市西城区的华嘉胡同地块迎来现场拍卖。经过长达193轮竞价之后，这宗地块被华融以总代价74.6亿元竞得，折合楼面价为6.34万元/平方米，溢价率达110.14%。在房屋、土地市场双双低迷的背景下，这宗高价地的出台引发广泛关注。

业内人士指出，招拍挂制度进一步挖掘了土地价值，创造出更公平的市场环境，成为房地产业“黄金十年”的重要推手，但同时引发高地价，以及土地财政依赖。在市场供需关系发生逆转的情况下，招拍挂制度的价值将面临重估。

“招拍挂”模式下地价攀升

“就这宗地块的位置而言，6万多的楼面价其实并不算贵。”针对北京华嘉胡同地块，京城某房地产开发商向中国证券报记者表示，与去年成交的农展馆地块相比，前者的价格甚至可称得上“便宜”。与外界诟病的“高地价”不同，业内人士普遍认为，该地块的成交价格颇能体现该区域的价值。

上述开发商表示，只有在更加市场化的招拍挂制度下，土地价值才能被充分挖掘。这也是土地交易市场化改革的重要意义之一。事实上，“71号令”中，还有关于及时缴纳土地出让金、两年内不开发将被收回等规定，这对于土地市场的规范大有裨益。

“土地价值的挖掘，很大程度上是建立在市场公平准入的前提下。”一位接近国土资源部的专家表示，市场化改革之前，国企占据房地产行业主要地位，他们通过划拨和协议的方式获取大量土地，并对市场形成一种相对垄断。但在“8·31大限”之后，土地市场有了一个更加公平的准入平台，更多民间资本进入，土地价值也得以攀升。

近几年来，北京的土地交易中，经常出现多家企业、甚至十几家企业争抢同一宗地块的现象。上述专家表示，在“8·31大限”之前，这种情况甚少出现，土地交易多以更隐蔽的划拨和协议方式出让，不少城市甚至尚未建立土地交易市场。

该专家表示，获取土地是从事房地产开发的第一步。因此，土地出让的市场化改革，意味着房地产行业市场化走出重要一步。随后十年间，房地产业迎来发展迅速的“黄金十年”，大量民企迅速崛起，一些央企也趁机发展壮大。

值得注意的是，在这个过程中，地价出现快速上涨。

北京中原地产首席分析师张大伟表示，在2004年的“8·31大限”之前，北京市的绝大多数土地以协议和划拨的方式出让。按照当时协议出让价格，二环内土地成本约在3000-4000元/平方米左右甚至更低，而在三环和四环等区域，地价多在2000元以下水平，四环外大部分土地处于尚未开发状态。

按照如今的价格水平，这些区域的土地价格已经翻了十倍以上。且随着土地开发范围的扩大，中心区域的“金字塔效应”愈加凸显，土地价值不断上涨。

2009年和2010年，土地价格上涨迅速，各地频繁出现“地王”，以“价高者得”为宗旨的拍卖出让遭遇信任危机。随后，考量“综合实力”的招标出让逐渐推广开来。由于评标过程并不公开，该种方式又引发了公平性质疑。

张大伟表示，招拍挂制度虽然更加市场化，但在配套制度不够健全的情况下，完全以市场化方式来出让土地，势必会造成土地价格非理性攀升。

“土地财政”副作用需消除

在地价上涨的同时，地方政府的财政收入随之增加。

按照现有的财政税收制度，除中央政府计提的少部分农田水利建设等资金外，土地出让金的大部分划归地方财政统一支配。随着地价攀升，土地出让金收入大幅增加。

据国土资源部数据，2013年，全国土地出让合同价款达4.1万亿元，而2004年该项收入为5894亿元。在土地出让实施招拍挂改革的十年来，全国土地出让金收入增长7倍。

山东省南部某市财政系统官员向中国证券报记者表示，由于当地经济发展水平不高，缺乏支柱产业，税收收入匮乏，使得当地财政时常捉襟见肘。在实施大规模房地产开发后，财政紧缩局面明显改善。其中，土地出让和房地产相关税收一度占据地方财政的半数比例。

地方财政宽裕，使得地方政府有余力去开展各项投资。上述接近国土部的专家表示，过去几年，不少地方的基础设施建设明显改善，城市面貌焕然一新，教育医疗等投入也有所加大，这在很大程度上受益于“土地财政”。

与房地产业相关的建材、家具、装修等多个行业也快速扩张，带来大量税收。“对于很多城市来说，房地产业是不折不扣的‘支柱产业’。”上述专家表示。

在充分尝到“土地财政”的甜头后，这项政策的另一面也开始显现。张大伟表示，地方政府对土地财政的接受过程，由习惯最终变成依赖。民间机构发布的数据显示，当前土地出让收入占据地方财政平均比例在4成左右，个别城市甚至超过一半。

张大伟表示，“依赖”表现在两个方面：大量推出土地，以获得更多收入；抬高土地价格，以获得更多收入。这两者的副作用如今已经开始显现。前者体现在，因土地出让过多，超过市场的实际需求，部分城市出现严重的供大于求现象。

后者则体现在，一些地方政府放缓供地节奏，出现土地供应不足的“假象”。事实上，部分地方政府追求“价高者得”的拍卖方式，甚少使用招标出让，目的同样在于获取更高土地收入。

“土地财政”已成为中国楼市难以克服的顽疾。分析人士指出，单单依靠对土地指标的控制，难以对其实现真正遏制。但当前楼市下行、土地出让金收入减少的现状，或将倒逼各地减少对“土地财政”的依赖。

制度有待完善

“很多人对土地招拍挂的印象，往往是与高地价、地王密不可分。实际上，这与市场大势密切相关。”上述接近国土部的专家表示。

他指出，过去十年是城镇化进程加速、房地产市场飞速发展的阶段，在我国现有的土地、财税制度下，出现了地价上涨、房价攀升、“土地财政”等现象。招拍挂制度的出现，加速了这一过程的发生，但并非决定性因素。

“很多人在一个大房子里，面对拍卖师的报价不断举牌，气氛一度推向高潮。这种场景，是那个时代的真实写照。”北京某上市房企开发商表示，从2004年到2013年间，火热的拍卖出让是最具代表性的场景，也最容易让人将招拍挂与高地价联系起来。

但当市场转冷时，开发商就再也没有了竞相举牌的热情。今年以来，各地土地市场冷淡，流标、流拍等现象层出不穷。来自国土资源部的数据显示，今年二季度，各地共上报成交异常交易地块44宗，较上一季度减少46宗，降幅为51%；同比减少更明显，降幅为66%。平均竞价轮次为75次，环比下降10%，同比下降9%。

张大伟表示，最近十年来，招拍挂制度并未发生根本性变革。今年土地市场冷淡，更多体现了供需关系的决定性作用，而非制度本身。

他还表示，如今的市场供需关系发生逆转，不少城市的优质地块也出让殆尽，未来的土地市场将可能继续冷清，地方政府的土地收入也将减少。土地招拍挂制度带来的“副作用”，也将逐渐淡化。

住房供应体系的完善，也将使得这一制度能够更好地发挥作用。“前几年不管什么地块都要拍卖出让，有些普通住房的土地，因为拍卖价格过高，最终盖成了中高端房屋。”上述开发商表示，在“8·31大限”后的很长一段时间内，有关保障房建设的制度处于缺位状态。

他还表示，如今住房供应体系正逐渐完善，“高端靠市场，低端靠保障”的格局初步形成。同时，一些地方在土地招拍挂出让中，设置最高限价，避免出现地价过高的现象。这些配套制度的完善，都有助于招拍挂制度更好地发挥作用。

下半年土地市场料持续降温

9月4日，北京市挂牌出让西南三环丽泽区域一幅文化娱乐用地，因只有一家企业报价，未经竞拍即以底价成交。

中国指数研究院[微博]日前发布的数据显示，8月全国300个城市土地市场供求量环比同比双降，土地出让金下滑。在楼市前景尚不明朗的时候，房企的拿地热情不断下降。业内人士预计，下半年土地市场仍会持续降温。

频现底价成交或流拍

北京西南三环丽泽区域的文化娱乐用地，地块面积约6.6亩，规划建筑面积为1万平方米。地块最终以底价15.35亿元成交，折合楼面地价1.535万元/平方米，中标者为京能集团旗下北京天创房地产开发有限公司。

中国指数研究院发布的数据显示，2014年8月，全国300个城市共成交土地1930宗，环比减少23%，同比减少36%；成交楼面均价为1136元/平方米，环比上涨7%，同比下跌3%；土地出让金总额为1449亿元，环比减少11%，同比减少40%；住宅用地出让金总额为796亿元，环比减少26%，同比减少52%。主要城市土地出让金同环比双降，住宅用地降幅大于整体市场。即便是房价最为坚挺的北京、上海、广州、深圳等一线城市，土地也遭遇流拍、底价成交等状况。

来自中原地产的监测数据，截至8月底，京沪广深四大一线城市，合计土地出让总金额为3236亿元，仅相当于2013年5242.3亿的61%。并且，目前成交溢价率大幅下滑，相比2013年溢价率基本在40%左右，2014年最近几个月的溢价率均在20%周围，许多土地像上述丽泽地块一样底价成交。

流拍也时有发生。7月30日，北京朝阳区孙河地块流标，当时的起价高达46亿，BCDE地块其中有个中小学32400平方米，还有社区配套服务设施面积巨大。按照46亿计算楼面起价已经突破4万，过高的价格使得资金链并不宽松的房企望而却步。

中原地产首席市场分析师张大伟分析，在去年楼市高涨的时候，房企和政府都很乐观，从而推高了市场预计，地价也不断向上走。到了今年，在整体市场下行的情况下，土地市场跟着降温，房企拿地谨慎。

土地市场颓势将持续

上海易居房地产研究院最新报告显示，8月10个典型城市土地出让金收入531亿元，环比下降0.68%，同比下降38.6%；土地成交均价为2485元/平方米，环比下降13.4%，同比下降15%，土地成交均价自2013年1月以来首次连续三个月同比负增长。该报告称，一、二线城市在未来几个月内，只有优质地块才能激起开发商的兴趣，同时政府也在市场降温之际放缓了推地步伐，预计未来几个月土地市场仍然较冷，土地成交价格仍将保持同比下跌状态。

在土地频频流拍的情况下，地方政府出于土地财政的考虑，一方面会加大各种救市的力度，另一方面也会合理调整土地价格，吸引开发商拿地。例如，北京市政府将7月底流标的孙河地块主动降价再入市，起始价被调低至42.3亿元，比上次下降3.7亿元；起始楼面价也从3.5万元/平方米降至3.2万元/平方米；竞买保证金也由13.8亿元下调至12.7亿元。

在目前低迷的市场背景下，专家建议抓住楼市调整机遇，根治土地财政“痼疾”，正确认识当前土地市场回调的性质，建立新的土地出让金分配机制，减低地方政府推高地价的欲望。

楼市“金九银十”或失色

据中国证券报记者统计，截至目前，全国47个限购城市中仅剩不到10个城市仍在坚守，业界预料限购的全面放开或是大势所趋。但楼市对此反应平淡，成交未见回暖。业内人士认为，信贷政策变化或是未来楼市调控调整的主旋律，这也关乎到传统销售旺季“金九银十”的含金量。

短期楼市成交料回升

9月3日，兰州市住房保障和房地产管理局宣布，从2014年9月3日起，购房人在兰州市购买商品房、二手房办理网签备案和房屋交易时，不再核查现有住房情况。这意味着兰州执行了4年的限购令走向终结。根据中国指数研究院的统计，目前为止，仍在坚守限购的城市仅包括北京、上海、广州、深圳4个一线城市，以及南京、西宁、三亚、珠海和永康5个二三线城市，限购城市从曾经的47个骤减为9个。

但限购放开未能提振楼市。中国指数研究院统计显示，2014年8月，全国100个城市(新建)住宅平均价格为10771元/平方米，环比上月下跌0.59%，已经是连续第4个月下跌。克而瑞CREIS中指数据则显示，2014年8月监测的主要城市累计成交面积虽环比上涨1.5%，同比下降13.25%。今年前8月，主要城市累计成交总量也比去年同期低15%。

进入9月，传统销售旺季的到来或许可以让开发商松一口气。从市场供应来看，8月底开始，市场就已经进入蓄货的阶段。以深圳市场为例，8月最后的两周，深圳均只有1个楼盘入市，9月则将迎来供应的高峰期。

中国指数研究院指出，由于房企加大促销力度，部分城市取消限购刺激需求入市，短期市场成交将回升。预计随着“金九银十”供应高峰的到来，房企在加大推盘力度的同时，合理定价、有效促销将会吸引刚需入市，市场成交或将季节性环比回升。

房价点评网高级分析师肖文晓则不以为然。他指出，从目前的市场趋势来看，尽管部分城市已经放开限购解决了购房者的资格问题，但是这些放开限购的城市都是高库存的城市，购房者买房不急于一时，限贷的政策环境也还没得到有效改观，因此目前促成楼市需求全面释放的条件还没达到。预计“金九银十”楼市的成交量有可能会超过“五一”，但不一定能够超过今年年初的成交量水平。

楼市走向需看信贷政策

从多位业内人士的分析来看，限购放松给楼市带来的刺激作用有限，制约楼市重新活跃的关键因素则是信贷政策目前尚未得到调整。

中国指数研究院分析称，执行3年之久的限购政策对于市场的调控作用已相当有限。刚性需求在此过程中逐渐释放，而对于二套及多套房的限贷政策又决定了单独放开限购难以对市场形成有效刺激。采取更多措施鼓励金融机构支持首套房贷，将成为下一阶段各地政府促进房地产市场回暖的重要手段之一。

目前一些省市针对房地产市场的信贷政策已经开始调整。如福建省降低首套贷款认定标准为“购房人偿清购房贷款后，再次申请贷款购房，按首贷认定”，而“首付比例和利率方面按照政策规定的低限执行”。此外，江西省也明确提出“促进房地产市场平稳健康发展，落实首套房贷款优惠政策，适当降低二套房首付比例”。

肖文晓认为，限购令带有强烈的行政干预市场色彩，退出是大势所趋，现在只是退出方式和退出时间的选择问题而已。与此同时，差别化的信贷政策很有可能成为将来楼市的新常态，商业银行对房贷利率和首付的市场化运作将得到鼓励，但流动性偏紧的局面短期难以改变，银行不大可能对房贷全面开闸放水。