白鹤祥建议：通过在修订《存款保险条例》的基础上制定《存款保险法》，对现有法律法规中零散的、不成体系的风险处置规定进行整合，提高相关风险处置规则的法律效力及可操作性。

2019年全国两会已经拉开帷幕。21世纪经济报道记者获悉，全国人大代表、中国人民银行广州分行党委书记、行长白鹤祥带来了关于制定《存款保险法》的议案。

白鹤祥认为，2015年出台的《存款保险条例》虽赋予了存款保险基金管理机构早期纠正和风险处置职能，但却未明确风险处置的触发标准及存款保险基金管理机构担任金融机构接管和清算组织的职能，在很大程度上制约了存款保险基金管理机构的风险处置能力。

因此，本次议案提出，有必要在修订《存款保险条例》的基础上制定《存款保险法》，明确金融机构风险处置的职责分工，制定客观可行的处置标准，构建市场化、法治化的有序处置机制，以实现保护公众利益、维护金融稳定、防范道德风险、促进市场出清及最小化处置成本的目标。

《存款保险法》完善风险处置机制

白鹤祥认为，应尽快构建完整的金融机构有序处置机制，以实现保护公众利益、维护金融稳定、防范道德风险、促进市场出清及最小化处置成本的目标。

一是制定《存款保险法》。通过在修订《存款保险条例》的基础上制定《存款保险法》，对现有法律法规中零散的、不成体系的风险处置规定进行整合，提高相关风险处置规则的法律效力及可操作性。

二是明确风险处置中各部门责任划分。明确由存款保险基金管理机构担任问题金融机构接管和清算组织，明确存款保险基金管理机构作为我国金融机构风险处置当局的法律地位，进一步提升其风险处置的权威性与专业性。同时，对于农村合作金融机构等需要多方合作参与处置的问题机构，建议在法规中明确牵头部门、各方责任及协调机制。

三是强化对风险的早期纠正职能。进一步强化存款保险基金管理机构对金融风险的早期纠正职能。通过赋予存款保险基金管理机构更为完善的金融监管信息获取权、核查权和处置权，使其能够在“早期识别和及时干预”的框架下尽早地识别出问题金融机构及其风险点，尽快地制定并启动干预措施和程序，降低金融机构最终倒闭的可能性和风险处置成本。

四是制定客观可行的风险处置启动标准。构建一套既立足国情又符合国际标准的指标体系来客观判断金融机构的生存能力，以及是否构成启动处置的条件，并在《存款保险法》中予以明确。盯住资本充足水平、流动性等核心指标，明确不同阶段的早期干预和处置措施组合。同时，将触发机制与存款保险早期纠正、接管处置机制有效衔接，以尽早识别和控制高风险金融机构，提高风险处置效率。

金融机构风险处置缺乏顶层设计

之所以提出上述议案，是因为白鹤祥等人认为，目前我国金融机构风险处置法规在立法方面呈现碎片化特征，相关法规体系不够健全，缺乏必要的顶层设计。

一是尚未形成一套完整的处置规则。我国金融机构风险处置的法律条款，散见于多部法律法规中，相关规定非常原则，仅授权监管机构在特定情况下采取接管、托管、重组、撤销、清算等措施，尚未形成一套完整有序的处置规则体系。此外，不同位阶的法律法规之间未能有效衔接，没有清晰界定出问题金融机构从早期发现、制定恢复与处置方案，到损失分摊、清算退出的完整架构。

二是缺乏明确的风险处置职责分工。一方面，尽管《存款保险条例》赋予了存款保险基金管理机构早期纠正和风险处置职能，但未明确由存款保险基金管理机构担任接管或清算组织。法律缺乏对存款保险基金管理机构在风险处置中明确的职责分工，容易导致存款保险基金管理机构相关处置安排需要与金融监管部门“一事一议”，制约了存款保险基金管理机构向专业处置机构的演变。

另一方面，尽管地方政府具有一定的风险处置职能，但是地方政府参与的时间、路径以及职责均不明确，金融监管部门和地方政府在处置中职责划分不清晰，处置过程中有可能导致责任推诿、协调成本高等问题。

三是未制定有效的风险处置触发标准。我国现有法规对风险处置触发机制的描述以定性为主，规定当金融机构出现违法经营、严重危及自身稳健运营或损害存款人、投资者合法利益等风险情况时，监管部门可采取接管或撤销等处置措施，但对于各类风险情况缺乏一套可行的定量标准支持处置行动的及时启动。风险处置触发标准主观性较大，导致实践中往往丧失最佳处置时机。

就现有处置方式来看，以个案处置为主，市场化、专业化程度较低。一是预期不稳，难以降低处置成本。二是效率不高，相关风险难以快速处置。如海南发展银行自1998年行政关闭至今，一直处于清算状态。三是公平欠缺，容易引发道德风险。