首次对土地财政 “摸家底”式的审计已经在全国范围内展开,笔者认为,本次审计应当从促进房地产市场化的角度出发,从房地产源头——土地入手,彻底清除阻碍房地产实现市场化的最后一块堡垒,以市场化来破全局改革的难题。

土地的非市场化是 “楼市乱象”一直无法根治的原因,房价长期以来只涨不跌、楼市调控“屡调屡败”、供求失衡;若源头上的土地无法实现市场化,我国房地产行业就无法实现市场化发展。近年来,楼市在市场化道路上进展之所以并不顺利,甚至有滑坡迹象,突出的就是各种限制性的行政干预不得不登堂入室,这事实上是上游土地非市场化造成的。

土地长期非市场化运行,固化在土地和房地产上的一些地方政府行为乱象就无法避免,如地方举债失控、抵制国家调控、热衷于以土地搞大型项目开发、热衷于搞开发区和新区、老百姓需要的公共服务长期滞后等。地方政府在土地和房地产领域出现的上述乱象,与我国当前改革的重点领域密切相关。

1998年住房市场化改革以来,在房地产中游和下游,市场化推进获得了长足进步。但处在房地产行业上游的土地领域,尽管在2004年8月31日后,国家规定全部经营性用地一律实行市场化的“招拍挂”出让模式,而且我们也看到了开发商在土地市场上的竞争是何等激烈。但充分市场化的也只有不到21%的住宅用地和8%的商业服务业用地,而在占比超过50%的工业用地出让领域,“招拍挂”基本上变异为“量身定做”的伪市场化或不透明的协议出让。即便是充分市场化的住宅用地和商业用地领域,也要扣除政府集资建房用地等非市场化部分,真正市场化的用地部分不足20%。

工业用地领域的非市场化,源于地方政府做大经济规模、税收规模、获得良好政绩考核和直接插手政府项目等方面的考虑。工业用地价格优惠,甚至减免地价是各地方政府提高招商引资竞争力,吸引国内外知名企业进驻本地的最佳手段。尽管牺牲了地价,但建设工业园区,引入知名企业,上大型生产或城市项目,再辅之以银行贷款的支持,通过用地出让带动项目投资,能够在短期内获得固定资产投资增长、经济和税收增长、城市面貌改善的综合绩效,这是最受地方政府青睐的土地利用方式。

工业用地低地价、甚至免地价,一方面造成了工业用地低效利用。我国工业用地综合容积率仅为0.6,土地资源浪费严重,造成住宅用地相对短缺;另一方面,城市“摊大饼”式扩张造成政府无力同步供给基础设施,城市扩张超前于基础设施建设,城市各类新区和开发区沦为“空城”或“鬼城”。

作为生产要素,工业用地低地价,造成很多产能过剩行业的扩张在不可能的情况下成为可能,僵尸行业和企业难以退出,环境污染和银行风险突出,产业升级举步维艰;以土地撬动社会融资,进而实现政府举债,带动项目开发和全社会固定资产投资的经济增长模式,让地方政府利益化、公司化,距离公共服务型政府渐行渐远。土地非市场化,造成政府直接插手区域开发和工程项目从立项、规划,到招投标、建设材料采购,再到建设和运营等各个环节,政府越位干预市场,开发和建设过程不透明,腐败问题严重。

地方政府在工业地价上的损失,在住宅用地上得到了弥补。住宅市场化改革,让终端住房消费和投资异常活跃,这直接带动了前端土地 “招拍挂”环节地价不断上升。2004年楼市大发展以来,50个主要城市“招拍挂”住宅用地价格翻了5~8倍,远高于同期住宅价格3~5倍的涨幅。土地财政是由住宅用地高地价和工业用地规模化组成的,前者是地方政府的“第二财政”,也是楼市乱象和高房价的罪魁祸首,政府推高住宅商业地价和房价具有内在激励,而后者是地方政府实现政绩、经济增长职能的“最佳载体”。

即便是由住宅用地“招拍挂”获得的高额土地出让金,由于在支出上没有硬性约束,长期在预算外运行、操作空间大、不透明,除了弥补拆迁补偿费用,绝大多数用在了补贴工业园区基础设施建设、政府平台注资、基础设施前期投入,而以土地出让金启动的一些公共服务类项目,往往呈现“高大上”而不符合老百姓的实际需求。

从本质上讲,土地已经成为地方政府实现政府经济和收入增长目标的工具,非市场化是出于这些目标实现的方便而有意为之。本轮土地审计的目标之一要放在土地供应完全市场化上。一方面,要严格落实关于征地足额补偿和市场化补偿的各项政策,提高征用集体土地的成本,消除地方政府盲目扩大土地征用和出让规模的激励;另一方面,经营性工业用地要严格实施“招拍挂”市场化出让、市场主体平等准入的政策,提高工业用地成本,彻底消除地方政府借工业用地低价,扩大经济规模、插手具体项目的激励。而工业用地价格提升后,过剩产业和产能也难以继续存在下去,地方债务风险也就下来了;最后,住宅用地领域也要完全的市场化,住房保障仅限于基本保障,其余住房需求全部进入市场,严禁政府集资住房供地。土地实现完全的市场化后,住宅相对溢价将吸引更多的地进入住宅市场,住宅市场的各种乱象就少了;土地市场化后,房地产市场上中下游完全的市场化就实现了,上游对下游的制约也就消除了;土地市场化后,地方在政府借助土地实现项目投资、经济增长和个人利益的激励就少了,维系过剩产能、部门利益的激励也少了,固定资产投资主导的经济模式也就改观了,政府经济增长职能也就弱化了。再辅之以严格界定公共服务的范畴,并逐笔展开土地出让金是否符合用途的功能性审计,政府就可以回归公共服务职能了。